Eine kommunale Gebietskörperschaft ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts, die in Deutschland für ein bestimmtes räumlich abgegrenztes Gebiet zuständig ist. Eine Gebietskörperschaft ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts, die die Gebietshoheit auf einem räumlich abgegrenzten Teil des Staatsgebietes besitzt. Gemeinden und Kreise sind die „klassischen“ kommunalen Gebietskörperschaften – neben den übergeordneten Gebietskörperschaften Land und Bund.
Alle Bürger mit dortigem Wohnsitz sind Pflichtmitglieder der Gebietskörperschaft. Das bedeutet: Wer in einem bestimmten Gebiet wohnt, gehört automatisch zu dieser Körperschaft. Man kann sich nicht aussuchen, ob man dazu gehören möchte oder nicht.
Wo im Staatsaufbau stehen kommunale Gebietskörperschaften?
Im föderalistischen System der Bundesrepublik Deutschland stehen die Gemeinden nach dem Bund und den Ländern auf der untersten Ebene des dreistufigen Verwaltungsaufbaus. Sie haben im Rahmen der Selbstverwaltung eigene Zuständigkeiten und eine eigene Finanzwirtschaft. Staatsrechtlich gehören sie aber zur Ebene der Länder.
Die Bundesrepublik Deutschland ist dezentral organisiert. Das bedeutet, dass neben der Bundesebene und der Länderebene auch die kommunale Ebene über eigene Zuständigkeiten, eigene Finanzen und einen dazugehörigen demokratischen Willensbildungsprozess verfügt.
Unter Gemeinden im politisch-administrativen Sinne versteht man alle Gebietskörperschaften vom Dorf bis zur Millionenstadt. Innerhalb des föderalistischen Systems bilden Gemeinden dabei die unterste Verwaltungs- und Gebietskörperschaftsebene und besitzen das Recht auf Selbstverwaltung.
Was macht kommunale Gebietskörperschaften besonders?
Kommunale Gebietskörperschaften haben mehrere wichtige Merkmale, die sie von anderen Organisationen unterscheiden:
Gebietskörperschaften beziehen sich auf ein bestimmtes räumlich abgegrenztes Territorium: Gemeinde-, Kreis- und Stadtgrenzen definieren den Hoheitsbereich dieser Körperschaften des öffentlichen Rechts. Auf diesem Gebiet sind sie rechtlich eigenständig. Sie dürfen Steuern und Beiträge erheben und sich zur Erfüllung eines öffentlichen Auftrages wirtschaftlich betätigen.
In jeder Gebietskörperschaft sind Organe der Willensbildung und Mitbestimmung durch die gebietsangehörigen Personen zu bilden. Die Organe der Gebietskörperschaft werden von den Bürgern durch Wahlen bestimmt. Die Gebietskörperschaft organisiert sich selbstständig.
Gebietskörperschaften sind juristische Personen des öffentlichen Rechts. Sie haben bei einer Teilnahme am Rechtsverkehr im Wesentlichen die gleichen Rechte und Pflichten wie die juristischen Personen des Privatrechts. Hierzu gehören insbesondere das Namensrecht, Vermögensrechte, die Geschäftsfähigkeit, die Parteifähigkeit und die Prozessfähigkeit.
Die Gemeinde als Fundament der kommunalen Verwaltung
Die Gemeinde ist die grundlegendste kommunale Gebietskörperschaft. Träger der kommunalen Selbstverwaltung sind in der Bundesrepublik Deutschland insbesondere die Gemeinden als Gebietskörperschaften des öffentlichen Rechts. Die Gemeindebürger wählen eine Vertretungskörperschaft (Gemeinderat) und je nach Bundesland auch den Bürgermeister. Die Gemeindevertretung beschließt über grundsätzliche Angelegenheiten der Selbstverwaltung und kontrolliert die Verwaltung.
Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG (gemeindliche Selbstverwaltungsgarantie) gibt den Gemeinden die Zuständigkeit für alle Aufgaben, die im gemeindlichen Zusammenleben wurzeln. Diese Zuständigkeitsvermutung erübrigt einzelne spezielle Kompetenztitel: Gemeinden sind in der örtlichen Ebene allzuständig (Universalitätsprinzip).
Mitte 2024 gab es in Deutschland 10.754 Gemeinden. Diese Zahl hat sich über die Jahre durch Gebietsreformen stark verändert.
Landkreise – die überörtliche Ebene
Der Landkreis verwaltet sein Gebiet nach den Grundsätzen der kommunalen Selbstverwaltung. Die 294 Landkreise in Deutschland bilden zusammen mit den 107 kreisfreien Städten insgesamt 401 Gebietskörperschaften auf Kreisebene. Aufgaben und Größe der Kreise variieren je nach Bundesland.
Das Gebiet der Landkreise umfasst mehrere Gemeinden. Das Landratsamt hat eine Doppelnatur: Zum einen ist es untere staatliche Verwaltungsbehörde, zum anderen Behörde des Landkreises als eigene kommunale Selbstverwaltungskörperschaft. Die Landkreise übernehmen Aufgaben, die zwischen Gemeinden anfallen oder für die eine einzelne Gemeinde zu klein ist.
Die Landkreise sichern wichtige Infrastrukturen vor Ort. So sind sie etwa Träger von 273 Krankenhäusern, von 249 Sparkassen sowie von weiterführenden Schulen, Berufsschulen, Musik- und Volkshochschulen. Weiterhin sind sie verantwortlich für den Erhalt und den Ausbau der über 90.000 km an Kreisstraßen und damit von 40% des überörtlichen Straßennetzes.
Für alle Aufgaben, die die Gemeinden nicht selbst erfüllen können, sind Landkreise zuständig. Zu den typischen Kreisaufgaben gehört die Abfallwirtschaft, die Sozial- und Jugendhilfe, der öffentliche Verkehr vor Ort, Krankenhäuser, Sonderschulen und Berufsschulen und die Instandhaltung von Kreisstraßen.
Der bayerische Sonderfall: Bezirke als dritte Ebene
Der Freistaat Bayern ist das einzige Land der Bundesrepublik Deutschland, in dem es auch oberhalb der Kreisebene kommunale Selbstverwaltungskörperschaften gibt: die Bezirke. Die Bezirke bilden die dritte kommunale Ebene. Sie sind Gebietskörperschaften mit dem Recht, überörtliche Angelegenheiten zu regeln, die über die Zuständigkeit oder das Leistungsvermögen der Landkreise hinausgehen.
Ein Alleinstellungsmerkmal in Deutschland: In Bayern gibt es neben Gemeinden und Landkreisen mit den Bezirken eine weitere Ebene in der kommunalen Selbstverwaltung. Die Bezirke regeln überörtliche Angelegenheiten innerhalb ihrer Bezirksgrenzen. Inhaltlich entspricht das Selbstverwaltungsrecht der Bezirke dem der Gemeinden.
Das Fundament: Die kommunale Selbstverwaltung im Grundgesetz
Die kommunale Selbstverwaltung ist ein Grundprinzip unserer Demokratie – und zwar mit Verfassungsrang (Art. 28 Abs. 2 GG).
Das Recht der kommunalen Selbstverwaltung ist in Art. 28 des Grundgesetzes (GG) verankert, dessen zentraler Satz lautet: „Den Gemeinden muß das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln.“
Die Gemeinden haben in Baden-Württemberg – und das gilt ähnlich für alle Bundesländer – eine große Bedeutung. Das Selbstverwaltungsrecht bedeutet vor allem, dass die Kommunen ihre Angelegenheiten selbst und in eigener Verantwortung regeln.
Fünf Hoheitsrechte: Was Gemeinden dürfen und können
Das Bundesverfassungsgericht hat festgelegt, dass die kommunale Selbstverwaltung fünf zentrale Bereiche umfasst:
1. Gebietshoheit
Die Gebietshoheit umfasst das der Gebietskörperschaft jeweils zugewiesene Territorium.
2. Finanzhoheit
Die Finanzhoheit umfasst das Recht, eigenverantwortlich über die Bewirtschaftung der Einnahmen und Ausgaben sowie der Erträge zu entscheiden. Aus der Finanzhoheit ergibt sich das Recht, Haushaltspläne aufzustellen und eigene Abgaben zu erheben.
3. Personalhoheit
Die Personalhoheit umfasst die Befugnis, über Einstellung eigenen Personals zu entscheiden und auch die entsprechende Dienstaufsicht über dieses Personal zu führen.
4. Planungshoheit
Die Planungshoheit umfasst die Entwicklung des Gebietes durch eine entsprechende Planung. Der Gebietskörperschaft kommt insoweit ein Ermessensspielraum zu, der auch nicht der staatlichen Aufsicht unterliegt.
5. Organisationshoheit
Die Organisationshoheit umfasst das Recht, die Art und Weise der Aufgabenerfüllung selbst zu bestimmen.
Das Selbstverwaltungsrecht umfasst neben der Gebietshoheit insbesondere auch die Satzungshoheit, das heißt die Befugnis der Gemeinde, ihre eigenen Angelegenheiten durch den selbstverantwortlichen Erlass von Satzungen zu regeln.
Freiwillige Aufgaben und Pflichtaufgaben – wer bestimmt was?
Die Aufgaben einer Gemeinde lassen sich in verschiedene Kategorien einteilen:
Die kommunale Aufgabenstruktur beschreibt die verschiedenen Arten von Aufgaben der Kommunen in Deutschland im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung. Hierbei ist zwischen eigenen (freiwilligen) und staatlichen (pflichtigen) Aufgaben zu unterscheiden. Bei eigenen Selbstverwaltungsaufgaben kann die Gemeinde frei entscheiden, ob und wie eine Aufgabe erledigt wird.
Pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben muss die Gemeinde entsprechend gesetzlicher Bestimmungen zwingend wahrnehmen. Sie kann jedoch grundsätzlich selbst entscheiden, wie sie diese Verpflichtung gewährleistet. Die Entscheidung über das „Ob“ besitzt die Gemeinde bei Pflichtaufgaben nicht, allein über das „Wie“ der Aufgabenwahrnehmung besteht teilweise ein Entscheidungsfreiraum.
Beispiele für freiwillige Aufgaben:
Freiwillige Aufgaben erfüllt eine Gemeinde nach eigenem Ermessen und nach ihren finanziellen Möglichkeiten. Sie entscheidet, ob sie ein neues Schwimmbad baut, neue Busse anschafft, ein Heimatmuseum einrichtet oder welche Zuschüsse das Stadttheater und die örtlichen Vereine erhalten.
Beispiele für Pflichtaufgaben:
Pflichtaufgaben ohne Weisung sind beispielsweise die Müllabfuhr, die Versorgung mit Strom, Gas und Wasser, der Bau von Kindergärten und Schulen. Der Kommune ist überlassen, wie sie das regelt. Pflichtaufgaben nach Weisung müssen von der Gemeinde nach staatlichen Vorgaben erledigt werden – dazu gehören die Auszahlung von Sozialhilfe und Wohngeld, die Bereitstellung von Feuerwehr und Rettungsdiensten sowie die Durchführung von Gemeindewahlen
Staatliche Aufsicht: Kontrolle mit Augenmaß
Gebietskörperschaften unterliegen der staatlichen Aufsicht. Der Staatsaufsicht kommt eine Beratungs- und Kontrollfunktion zu; sie dient als Korrektiv zum Grundsatz der Selbstverwaltung.
Trotz ihres Selbstverwaltungsrechts stehen Kommunen, Landkreise und Bezirke unter Aufsicht des Staates. Ziel der Kommunalaufsicht ist es, die Kommunen bei der Erfüllung ihrer Aufgaben zu beraten, zu fördern und zu schützen. Dabei wird der Staat als Rechtsaufsicht tätig bei Aufgaben des eigenen Wirkungskreises. Bei Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises agiert er als Fachaufsicht.
Der Unterschied ist wichtig: Bei der Rechtsaufsicht prüft der Staat nur, ob die Kommune rechtmäßig handelt. Bei der Fachaufsicht kann er auch prüfen, ob das Handeln zweckmäßig ist.
Kreisfreie Städte und Stadtkreise – Sonderstatus für Großstädte
Nicht alle Städte gehören zu einem Landkreis. Ein Stadtkreis ist eine kreisunabhängige Stadt, die kommunale Aufgaben der Gemeindeebene und regelmäßig auch die sonst im Landkreis gebündelten Aufgaben in eigener Zuständigkeit wahrnimmt. In Deutschland wird der Begriff vor allem in Baden-Württemberg verwendet. In anderen Bundesländern ist die funktional entsprechende Kategorie als kreisfreie Stadt bekannt.
Kreisfreie Städte gehören keinem Landkreis an, sondern bilden vielmehr einen Stadtkreis, in dem sie alle Funktionen und Aufgaben eines Landkreises selbst übernehmen. Bei den kreisfreien Städten handelt es sich meistens um Großstädte oder um große Mittelstädte.
Die geschichtliche Entwicklung: Von der Urkunde bis heute
Die kommunale Selbstverwaltung in Deutschland reicht bis in die Zeit der Gemeindebildung im 13. Jahrhundert zurück. Vor allem im deutschen Südwesten hat diese Tradition stets eine wichtige Rolle gespielt.
Als ältestes Zeugnis beginnender kommunaler Selbstverwaltung gilt eine Urkunde von 1074 von König Heinrich IV., die er den Einwohnern von Worms ausstellte. Erstmals gewährt hier ein deutscher König der Gemeinschaft der Einwohner einer Stadt Privilegien.
Historisch betrachtet entwickelten sich die Gemeinden durch das Zusammenleben von Menschen in dörflichen Siedlungen. Dabei hatte die gemeinsame Nutzung der Natur eine besondere Bedeutung. Die Gemeinden entstanden als „ursprüngliche“ Gebietskörperschaften somit früher als der Staat.
Seit Einführung der Deutschen Gemeindeordnung von 1935 können in Deutschland grundsätzlich alle Einwohner zur Mitwirkung der Selbstverwaltung ihrer Gemeinden ehrenamtlich verpflichtet werden. Nach dem Zweiten Weltkrieg bildeten insbesondere die Regelungen zur Selbstverwaltung die inhaltliche Grundlage für die Gemeindeordnungen der einzelnen Länder.
Finanzierung: Woher kommt das Geld?
Die Finanzierung kommunaler Gebietskörperschaften ist ein komplexes Thema. Gemeinden haben verschiedene Einnahmequellen:
Die Kommunen erzielen eigene Einnahmen, über die sie im Rahmen ihres Haushalts eigenverantwortlich verfügen.
Die Landkreise erheben zur Deckung ihres Finanzbedarfs eine Kreisumlage von den kreisangehörigen Gemeinden und erhalten abhängig von der konkreten Ausgestaltung in ihrem Bundesland Geld im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs.
Viele Gemeinden sind – unter anderem durch zusätzliche Pflicht- und Auftragsangelegenheiten ohne ausreichende Kostendeckung durch Bund und Länder – finanziell handlungsunfähig geworden und können deshalb die Möglichkeiten der kommunalen Selbstverwaltung faktisch nur noch eingeschränkt nutzen.
Das Konnexitätsprinzip: Wer bestellt, bezahlt
Damit die kommunale Selbstverwaltung nicht durch immer neue Pflichtaufgaben oder die Erledigung weiterer staatlicher Aufgaben ausgehöhlt wird, gilt in vielen Bundesländern die Regel: „Wer bestellt – der bezahlt“ (sog. Konnexitätsprinzip). Werden die Gemeinden durch zusätzliche Aufgaben belastet, haben sie einen Anspruch auf die dafür erforderlichen Geldmittel.
Die Auferlegung neuer Pflichtaufgaben kann nur durch Landesgesetz erfolgen. Nach der geltenden Rechtslage darf der Bundesgesetzgeber den Kommunen grundsätzlich keine Pflichtaufgaben mehr zuweisen.
Unterschied zu anderen Körperschaften des öffentlichen Rechts
Keine Gebietskörperschaften, aber Körperschaften des öffentlichen Rechts sind beispielsweise die Höheren Kommunalverbände außerhalb Bayerns und der Pfalz, die zum Zwecke der gemeinsamen Verwaltung errichteten kommunalen Bundkörperschaften (wie Verwaltungsgemeinschaften, Ämter, Samtgemeinden) und die zum Zwecke der Regionalplanung geschaffenen Körperschaften.
Der Unterschied liegt vor allem darin, dass bei diesen Körperschaften die demokratische Legitimation meist indirekt erfolgt – also nicht durch direkte Wahl aller Bürger.
Praktische Bedeutung für Bürger
In den Gemeinden kommt der Einzelne am unmittelbarsten mit öffentlichen Angelegenheiten in Berührung: Stromversorgung, Müllabfuhr und Sozialhilfe sind kommunale Aufgaben. Zugleich hat der Bürger hier am ehesten Möglichkeiten, mitzuwirken.
Die Gebietshoheit betrifft nicht nur Hausbesitzer und Mieter: „Jedermann, der sich auf dem Gemeindegebiet aufhält oder durch den Grundbesitz oder Gewerbebetrieb zu ihm in Beziehung steht, unterliegt der Hoheit der jeweiligen Gemeinde.“
Quellen
- Bundeszentrale für politische Bildung – Gebietskörperschaften
- Statistisches Bundesamt – Gebietskörperschaften
- KommunalWiki der Heinrich-Böll-Stiftung – Gebietskörperschaft
- Landeszentrale für politische Bildung Baden-Württemberg – Kommunale Selbstverwaltung
- Bayerisches Staatsministerium des Innern – Kommunale Selbstverwaltung