Die Planfeststellung nach dem Allgemeinen Eisenbahngesetz (AEG) ist ein besonderes Verwaltungsverfahren in Deutschland. Es regelt die Genehmigung für den Bau oder die Änderung von Eisenbahnbetriebsanlagen. Das Eisenbahn-Bundesamt (EBA) ist die zuständige Planfeststellungsbehörde für Betriebsanlagen der Eisenbahnen des Bundes und für Magnetschwebebahnen. Nach § 18 Absatz 1 AEG dürfen Betriebsanlagen einer Eisenbahn einschließlich der Bahnfernstromleitungen nur gebaut oder geändert werden, wenn der Plan vorher festgestellt ist. Bei der Planfeststellung sind die von dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange einschließlich der Umweltverträglichkeit im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigen. Das Zulassungsverfahren für den Bau oder die bauliche Änderung von Betriebsanlagen einer Eisenbahn ist in den §§ 17 bis 22 AEG in Verbindung mit §§ 73 ff. VwVfG geregelt. Die Zulassung erfolgt im Wege der Planfeststellung, Plangenehmigung oder des Verzichts hierauf.
Wann braucht man überhaupt eine Planfeststellung?
Die Planfeststellung ist ein formales Verwaltungsverfahren. Es ist immer dann gesetzlich vorgeschrieben, wenn sich durch ein Bauprojekt auf der Schiene wesentliche Änderungen an der Strecke ergeben. Beispiele sind der Neubau von Gleisen oder eine Erweiterung der Strecke um mindestens ein Gleis.
Zu den Betriebsanlagen einer Eisenbahn zählen insbesondere der Schienenweg, Ingenieurbauwerke (wie etwa Brücken, Tunnel, Durchlässe), Erdbauwerke (wie Dämme, Einschnitte, Böschungen), Signal-, Sicherungs- und Telekommunikationsanlagen, Bahnhöfe und Haltepunkte.
Zu den „Betriebsanlagen“ beziehungsweise „Bahnanlagen“ gehören nach § 4 Abs. 1 EBO „alle Grundstücke, Bauwerke und sonstigen Einrichtungen einer Eisenbahn, die unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse zur Abwicklung oder Sicherung des Reise- oder Güterverkehrs auf der Schiene erforderlich sind.“
Wird eine bestehende Betriebsanlage einer Eisenbahn erneuert, liegt nur dann eine Änderung im Sinne von § 18 Abs. 1 vor, wenn der Grundriss oder der Aufriss der Betriebsanlage oder beides wesentlich geändert wird.
Wann ist keine Planfeststellung nötig?
Für folgende Einzelmaßnahmen bedarf es keiner vorherigen Planfeststellung oder Plangenehmigung, sofern keine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung besteht:
- die Ausstattung einer bestehenden Bahnstrecke mit einer Oberleitung
- bauliche Anpassungen von Tunneln mit geringer Länge oder von Kreuzungsbauwerken
- Digitalisierungsmaßnahmen wie die Ausstattung mit ERTMS-Signaltechnik
- die Herstellung von Gleisanschlüssen bis 2.000 Meter
- die Herstellung von Zuführungs- und Industriestammgleisen bis 3.000 Meter
Unterhaltungsmaßnahmen bedürfen keiner vorherigen Planfeststellung oder Plangenehmigung.
Wer ist eigentlich für das Verfahren zuständig?
Das Eisenbahn-Bundesamt ist nicht selbst Vorhabenträger. Die Behörde selbst plant also keine Bauvorhaben und führt sie auch nicht durch. Es entscheidet vielmehr auf Antrag eines Eisenbahninfrastrukturunternehmens, ob dessen Pläne für den Bau oder die Änderung seiner Eisenbahnbetriebsanlagen zulässig sind.
Das Eisenbahninfrastrukturunternehmen ist der Vorhabenträger und Bauherr der Maßnahme.
Das Genehmigungsverfahren für den Bau oder die wesentliche Änderung von Betriebsanlagen der Eisenbahnen ist im Allgemeinen Eisenbahngesetz (AEG) bundeseinheitlich geregelt. Die Regelungen im AEG gehen als Spezialregelungen den allgemeinen Planfeststellungsregelungen im Verwaltungsverfahrensgesetz vor.
Das Eisenbahn-Bundesamt ist seit dem 06.12.2020 die zuständige Anhörungsbehörde für planfeststellungsbedürftige Vorhaben der Eisenbahnen des Bundes. Das Anhörungsverfahren ist ein unselbständiger Teil des Planfeststellungsverfahrens und wurde bisher von den Landesbehörden in eigener Zuständigkeit durchgeführt. Durch das Gesetz zur Beschleunigung von Planungs- und Genehmigungsverfahren im Verkehrsbereich vom 29.11.2018 hat der Gesetzgeber die Zuständigkeit für das Anhörungsverfahren dem Eisenbahn-Bundesamt übertragen.
Für nach dem 06.12.2020 eingeleitete Planfeststellungsverfahren für bundeseigene Eisenbahnen ist das EBA sowohl Anhörungs- als auch Planfeststellungsbehörde. In diesen Verfahren hört das EBA die Bezirksregierungen als Träger öffentlicher Belange an.
So läuft ein Planfeststellungsverfahren ab
Schritt 1: Antragstellung
Wenn der Vorhabenträger seinen Antrag auf Planfeststellung und alle dafür nötigen Unterlagen eingereicht hat, prüft das Eisenbahn-Bundesamt sie auf Vollständigkeit, Plausibilität und Anstoßwirkung für das Anhörungsverfahren. Es wird weiterhin festgestellt, ob eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchgeführt werden muss.
Nach vielen Jahren der Planung liegen alle maßgeblichen Unterlagen für den Planfeststellungsantrag vor. Gemeinsam mit ihren Ingenieurbüros hat der Vorhabenträger ein detailliertes und realisierbares Konzept für das Ausbauvorhaben erarbeitet, in das zahlreiche Untersuchungen wie zur Grundwassersituation im Umfeld der Bahnstrecke geflossen sind.
Schritt 2: Das Anhörungsverfahren
Das Eisenbahn-Bundesamt führt das Anhörungsverfahren durch. Dazu gehört unter anderem, dass die Planunterlagen für die Dauer von einem Monat auf dem Antrags- und Beteiligungsportal des Bundes für Verkehr und Offshore-Vorhaben veröffentlicht werden. Die Betroffenen sowie Umwelt- und Naturschutzvereinigungen können die Unterlagen einsehen und bis zwei Wochen nach Ende der Veröffentlichung Einwendungen gegen den Plan erheben.
Muss für das Vorhaben eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchgeführt werden, so beträgt die Dauer der Einwendungsfrist in der Regel einen Monat ab Ende der Veröffentlichung. Die Träger öffentlicher Belange (Behörden und andere Stellen) geben parallel dazu ihre Stellungnahmen ab.
Liegen Einwendungen und Stellungnahmen vor, hat der Vorhabenträger Gelegenheit zur Erwiderung. Im Anschluss daran kann ein Erörterungstermin durchgeführt werden.
Schritt 3: Der Planfeststellungsbeschluss
Anhand der Unterlagen des Vorhabenträgers und der Einwendungen und Stellungnahmen stellt das Eisenbahn-Bundesamt die Zulässigkeit des Vorhabens im Hinblick auf alle von ihm berührten öffentlichen Belange fest. Andere Genehmigungen oder Erlaubnisse braucht der Vorhabenträger in diesem Planungsstadium nicht. Es ist Aufgabe der Planfeststellungsbehörde, die betroffenen Belange durch Abwägung der öffentlichen und privaten Interessen zum Ausgleich zu bringen.
Durch geeignete Auflagen und Vorkehrungen stellt die Behörde sicher, dass Rechte Dritter nicht unverhältnismäßig beeinträchtigt werden. Der Planfeststellungsbeschluss regelt rechtsgestaltend die öffentlich-rechtlichen Beziehungen zwischen dem Vorhabenträger und denjenigen, die von dem Plan betroffen sind, und erteilt dem Vorhabenträger für den jeweils betroffenen Abschnitt Baurecht.
Was für den privaten Hausbauer die Baugenehmigung ist, ist für die Bahn der Planfeststellungsbeschluss.
Die Konzentrationswirkung – Ein Beschluss für alles
Eines der Merkmale der Planfeststellung ist deren Konzentrationswirkung. Dies bedeutet, dass im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens zusammenfassend sämtliche Genehmigungen erteilt werden, welche für das betreffende Vorhaben notwendig sind.
Der Planfeststellungsbeschluss hat Konzentrationswirkung, das heißt er umfasst und ersetzt alle eventuell erforderlichen Einzelgenehmigungen, Zustimmungen und Erlaubnisse für das festgestellte Vorhaben.
Der Planfeststellungsbeschluss ersetzt alle anderen möglichen behördlichen Entscheidungen, sie werden überflüssig. Hintergrund ist, dass durch die Konzentration der Zuständigkeit auf eine Behörde das Verfahren beschleunigt werden soll.
Das bedeutet, dass der Planfeststellungsbeschluss alle anderen notwendigen Einzelgenehmigungen (z. B. naturschutzrechtliche Befreiungen, Waldumwandlungsgenehmigungen) ersetzt.
Durch die Planfeststellung wird die Zulässigkeit des beantragten Vorhabens einschließlich notwendiger Folgemaßnahmen an anderen Anlagen im Hinblick auf alle von ihm berührten öffentlichen und privaten Belange festgestellt. Neben der Planfeststellung sind andere behördliche Entscheidungen, insbesondere öffentlich-rechtliche Genehmigungen, Verleihungen, Erlaubnisse, Bewilligungen, Zustimmungen und Planfeststellungen, nicht erforderlich (Konzentrationswirkung). Durch die Planfeststellung werden alle öffentlich-rechtlichen Beziehungen zwischen dem Träger des Vorhabens und den durch den Plan Betroffenen rechtsgestaltend geregelt.
Umwelt im Fokus: Die Umweltverträglichkeitsprüfung
In jedem Verfahren nach § 18 AEG zum Bau oder zur Änderung von Betriebsanlagen einer Eisenbahn des Bundes einschließlich der Bahnfernstromleitungen ist zu prüfen, wie sich das Vorhaben auf die Umwelt auswirkt.
Das Eisenbahn-Bundesamt prüft zu Beginn eines Verfahrens nach § 18 AEG zur Zulassung des Baus oder der Änderung von Betriebsanlagen einer Eisenbahn des Bundes, ob für dieses Vorhaben eine Umweltverträglichkeitsprüfung notwendig ist. Dieser Prüfungsschritt wird als Screening bezeichnet.
Im Ergebnis führt diese gesetzliche Regelung dazu, dass für den Neubau eines Schienenweges oder einer Bahnstromfernleitung immer auch eine UVP durchgeführt wird. Gleiches gilt auch für umfassende Ausbauvorhaben, die einem Neubau gleichzusetzen sind.
Umweltbelange sind darüber hinaus auch in den Planfeststellungsverfahren zum Bau oder zur Änderung von Eisenbahnbetriebsanlagen nach § 18 AEG zu berücksichtigen.
Die Alternative: Plangenehmigung statt Planfeststellung
An die Stelle eines Planfeststellungsbeschlusses kann gemäß §§ 18, 18b AEG i.V.m. § 74 Abs. 6 VwVfG eine Plangenehmigung erteilt werden, wenn es sich bei dem Vorhaben nicht um ein Vorhaben handelt, für das nach dem UVPG eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen ist, mit den Trägern öffentlicher Belange das „Benehmen“ hergestellt wurde.
Neben dem Planfeststellungsbeschluss kommen für Bauvorhaben unter speziellen Voraussetzungen die Plangenehmigung und der Planverzicht in Betracht. Die Plangenehmigung (§ 74 Absatz 6 VwVfG, § 18b AEG) hat die Rechtswirkungen der Planfeststellung.
Eine Plangenehmigung kommt nur dann in Betracht, wenn für das Vorhaben keine Umweltverträglichkeitsprüfung erforderlich ist, mit den Trägern öffentlicher Belange das Benehmen und mit privaten Betroffenen Einvernehmen hergestellt ist oder private Rechte Dritter nur unwesentlich beeinträchtigt werden.
Wie man sich gegen einen Planfeststellungsbeschluss wehren kann
Einwendende haben nach Erteilung des Planfeststellungsbeschlusses einen Monat lang die Möglichkeit, gegen den Beschluss zu klagen. Werden keine Klagen eingereicht, hat der Beschluss „Bestandskraft“ erlangt und das Planfeststellungsverfahren ist offiziell abgeschlossen.
Gegen einen Planfeststellungsbeschluss kann innerhalb eines Monats nach Zustellung Klage erhoben werden.
Es besteht für den betroffenen Bürger die Möglichkeit, ohne vorheriges Widerspruchsverfahren Anfechtungsklage bei dem entsprechend zuständigen Gericht zu erheben. Allerdings kann der Bürger zur Unterstützung seiner Klage nur solche Einwendungen vorbringen, welche im formellen Anhörungsverfahren und innerhalb der Einwendungsfrist bereits eingebracht wurden.
Der Planfeststellungsbeschluss wird als Verwaltungsakt nach ungestörtem Ablauf der Rechtsmittelfrist bestandskräftig. Das heißt, er ist dann unanfechtbar und verbindlich. Ansprüche auf Unterlassung des Vorhabens, auf Beseitigung von Anlagen oder auf Unterlassung der Benutzung sind dann ausgeschlossen.
Vorläufige Anordnung: Wenn es schnell gehen muss
Die vorläufige Anordnung kann erteilt werden, wenn die nach § 74 Absatz 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes zu berücksichtigenden Interessen gewahrt werden. In der vorläufigen Anordnung sind die Auflagen zur Sicherung dieser Interessen und der Umfang der vorläufig zulässigen Maßnahmen festzulegen. Sie ist den anliegenden Gemeinden sowie den Beteiligten zuzustellen oder öffentlich bekannt zu machen. Sie ersetzt nicht die Planfeststellung.
Soweit die vorbereitenden Maßnahmen oder Teilmaßnahmen zum Bau oder zur Änderung durch die Planfeststellung für unzulässig erklärt sind, ordnet die Planfeststellungsbehörde gegenüber dem Träger des Vorhabens an, den früheren Zustand wiederherzustellen. Dies gilt auch, wenn der Antrag auf Planfeststellung zurückgenommen wurde. Der Betroffene ist durch den Vorhabenträger zu entschädigen.
Wie lange dauert so ein Verfahren eigentlich?
Die Verfahrensdauer für ein Planfeststellungsverfahren hat sich in den letzten Jahren weiter erheblich verlängert: eine solche unter zwei Jahren ist die Ausnahme, bei Großvorhaben sind drei und mehr Jahre keine Seltenheit.
Der Gesetzgeber hat dabei bereits frühzeitig erkannt, dass die erfolgreiche Realisierung eines Bauvorhabens der Eisenbahnen wesentlich auch von der Dauer des dafür erforderlichen Zulassungsverfahrens abhängt. Er hat daher eine Reihe von Regelungen getroffen, um solche Vorhaben entweder von einer Zulassungspflicht nach den §§ 18 ff. AEG freizustellen oder das Zulassungsverfahren zu beschleunigen.
Für jede Baustufe ist ein eigenständiges Planfeststellungsverfahren notwendig. Das bedeutet: Bei großen Projekten werden oft mehrere Planfeststellungsverfahren parallel oder nacheinander durchgeführt.
Veränderungssperre und Vorkaufsrecht
Vom Beginn der Auslegung des Planes treten die Anbaubeschränkungen und die Veränderungssperre in Kraft (§ 19 AEG). Das bedeutet: Ab diesem Zeitpunkt dürfen auf den betroffenen Flächen keine wesentlichen Veränderungen mehr vorgenommen werden.
Mit dem Erlass des Planfeststellungsbeschlusses ist der Vorhabenträger aber noch nicht Eigentümer der benötigten Grundstücke. Es steht lediglich fest, dass er die Flächen beanspruchen darf, da das öffentliche Interesse an der Maßnahme die privaten Interessen des Eigentümers überwiegt.
Wichtige Gesetzliche Grundlagen
Die Planfeststellung im Eisenbahnrecht basiert auf mehreren Rechtsquellen:
- §§ 17 bis 22 AEG – Allgemeines Eisenbahngesetz
- §§ 72 bis 78 VwVfG – Verwaltungsverfahrensgesetz
- UVPG – Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung
- EBO – Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung
Die Planfeststellungsrichtlinien, die das EBA regelmäßig aktualisiert, stellen die Anforderungen an planrechtliche Verfahren umfassend dar. Sie sind ein guter Leitfaden für alle, die sich mit der eisenbahnrechtlichen Planfeststellung befassen wollen.