Öffentliche Sicherheit und Ordnung ist ein zentraler Begriff im deutschen Polizei- und Ordnungsrecht. Diese Begriffe werden oft gemeinsam verwendet und repräsentieren die Gesamtheit aller schriftlichen und nicht schriftlichen Regeln, die als Grundlage für das Zusammenleben gelten. Zur Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ist in den einzelnen Bundesländern die staatliche Exekutivmacht auf mehrere Schultern verteilt. In Deutschland sichern verschiedene Behörden – von der Bundespolizei über die Landespolizeien bis hin zu den kommunalen Ordnungsämtern – das friedliche Zusammenleben der Bürger. Das Polizei- und Sicherheitsrecht fällt in die Regelungskompetenz der Bundesländer nach Art. 30, 70 GG.
Was bedeutet „öffentliche Sicherheit“ eigentlich?
Die öffentliche Sicherheit umfasst nach allgemein anerkannter Definition die Unversehrtheit der objektiven Rechtsordnung. Diese umfasst auch die darin verbrieften subjektiven Rechte, die individuellen Rechtsgüter (wie Leben, Gesundheit, Freiheit oder Eigentum) und den Staat selbst in Bestand und Funktionsfähigkeit seiner Institutionen.
Das Schutzgut umfasst die Unverletzlichkeit der Rechtsordnung, der subjektiven Rechte und Rechtsgüter des Einzelnen sowie der Einrichtungen und Veranstaltungen des Staates oder sonstiger Träger der Hoheitsgewalt.
Konkret heißt das: Wenn jemand gegen ein Gesetz verstößt – ob Strafrecht, Ordnungsrecht oder Verwaltungsrecht – ist die öffentliche Sicherheit betroffen. Die Polizei und andere Behörden dürfen dann eingreifen.
Die öffentliche Sicherheit wird definiert als die Unverletzlichkeit der Rechtsordnung, der subjektiven Rechte und Rechtsgüter des Einzelnen sowie des Bestandes, der Einrichtungen und Veranstaltungen des Staates oder sonstiger Träger von Hoheitsgewalt.
Die „öffentliche Ordnung“ – ein Begriff mit Geschichte
Als „öffentliche Ordnung“ wird die Gesamtheit der ungeschriebenen Regeln bezeichnet, welche für das sittliche Empfinden aller gerecht und billig Denkenden im Zusammenleben relevant sind.
Die öffentliche Ordnung umfasst die Gesamtheit der geschriebenen und ungeschriebenen Regeln, deren Beachtung als unerlässlich für ein geordnetes Zusammenleben empfunden wird.
Interessant ist: Weil alle wesentlichen Schutzgüter im Recht normiert sind, meint die große Mehrheit der Juristen, ist der Begriff der öffentlichen Ordnung irrelevant oder überflüssig geworden. Der Begriff der „öffentlichen Ordnung“ ist jedoch aus zahlreichen Länderpolizeigesetzen gestrichen worden, da er als wenig zeitgemäß und konkret fassbar empfunden wurde.
Die öffentliche Sicherheit steht neben der öffentlichen Ordnung und geht meist im gemeinsamen Gefahrenbegriff auf. Beide Rechtsbegriffe wurden vom Preußischen Oberverwaltungsgericht aus Paragraph 10 II 17 ALR abgeleitet. Wegweisend hierfür war das Kreuzbergerkenntnis des Preußischen Oberverwaltungsgerichts von 1882.
Wie die Polizei eingreifen darf – und wann
Die Polizei hat die zentrale Aufgabe, die öffentliche Sicherheit und Ordnung zu gewährleisten. Wenn eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung besteht, darf die Polizei Maßnahmen ergreifen, die zur Abwehr dieser Gefahr dienen. Die Arbeit der Polizei beschränkt sich aber nicht nur darauf, eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu verhindern, sondern besteht auch darin, einzugreifen, wenn diese offensichtlich bereits eingetreten ist.
Bei einer bestehenden Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung verfügt die Polizei über bestimmte Befugnisse, in die Rechte der Bürger einzugreifen. Dies zeigt sich beispielsweise darin, dass bei einer drohenden Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung das grundgesetzlich geschützte Recht auf Unverletzlichkeit der Wohnung eingeschränkt sein kann (Artikel 13 des Grundgesetzes).
Eine konkrete Gefahr muss vorliegen. Eine konkrete Gefahr liegt vor, wenn im Einzelfall bei einem ungehinderten Ablauf des Geschehens aus der ex-ante-Perspektive die hinreichende Wahrscheinlichkeit besteht, dass ein polizeilich geschütztes Rechtsgut zu Schaden kommt.
Ein konkretes Beispiel für die Umsetzung des Konzepts der öffentlichen Sicherheit und Ordnung bietet die Durchführung von Großveranstaltungen, wie zum Beispiel Fußballspiele oder Musikfestivals. Bei solchen Veranstaltungen ist die Polizei dafür verantwortlich, die öffentliche Sicherheit zu gewährleisten.
Die Landespolizei: 16 Bundesländer, 16 Polizeien
Landespolizei ist in Deutschland die zusammenfassende Bezeichnung für die Gesamtheit aller Polizeibehörden eines Landes im Geschäftsbereich des jeweiligen Innenministeriums bzw. der Innenbehörde der Stadtstaaten.
Nach dem Grundgesetz ist Polizei wie die Ausübung aller staatlichen Befugnisse grundsätzlich Ländersache, vgl. Art. 30 GG. Organisation, Aufgaben und Befugnisse sind in erster Linie in den Polizeigesetzen der Länder geregelt.
Für die 16 Polizeien der Bundesländer arbeiten rund 220.000 Polizistinnen und Polizisten. Je nach Bundesland gibt es unterschiedliche Schwerpunkte bei der Verfolgung und Aufklärung (Repression) und der Verhinderung (Prävention) von Straftaten. Gemeinsam ist allen Landespolizeien eine Kriminal- und Schutzpolizei – zusammen bilden sie das, was sich jeder Bürger unter „die Polizei“ vorstellt.
Während sich die Kriminalpolizei ausschließlich mit der Verfolgung und Vermeidung von Straftaten auseinandersetzt, kümmert sich die Schutzpolizei vorwiegend um die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung.
Zur Landespolizei gehört in jedem Land der Polizeivollzugsdienst. Zu dessen Aufgaben gehört in jedem Fall die Schutzpolizei und die Kriminalpolizei. Die Abgrenzung beider Bereiche ist ebenso wie die Unterteilung der Schutzpolizei jedoch von Bundesland zu Bundesland höchst unterschiedlich gestaltet.
Bestandteil der Landespolizeien sind weiterhin Ausbildungs- und Fortbildungsstätten sowie wenn vorhanden ein Polizeiverwaltungsamt und die Bereitschaftspolizei. Schließlich besteht in jedem Land ein Landeskriminalamt.
Die Bundespolizei: Grenze, Bahn und Flughäfen
Die Bundespolizei ist in Deutschland eine Polizei des Bundes im Geschäftsbereich des Bundesministeriums des Innern, die in bundeseigener Verwaltung geführt wird. Rechtsgrundlage ist das Bundespolizeigesetz (BPolG).
Die Bundespolizei nimmt viele spezialpolizeiliche Aufgaben wahr: Ihr obliegt beispielsweise der Grenzschutz, Aufgaben der Bahnpolizei und im Bereich der Luftsicherheit sowie der Schutz von Bundesorganen. Zudem stellt sie die Bundesbereitschaftspolizei.
Die Bundespolizei hieß bis zur Umbenennung am 1. Juli 2005 Bundesgrenzschutz (BGS). Sie ist die deutsche Polizeibehörde mit den meisten Polizeivollzugsbeamten.
Mit rund 55.000 Beschäftigten – von denen rund 45.000 Polizeivollzugsbeamtinnen und -beamte sind – ist die Bundespolizei eine bundesweit verfügbare Polizei von hohem Einsatzwert. Sie ist an mehr als 200 Standorten vertreten.
Die Aufgabenbereiche der Bundespolizei umfassen:
- Als Grenzpolizei schützt die Bundespolizei 3.831 Kilometer Landgrenze und 888 Kilometer Seegrenze. Das Streckennetz der Bahn umfasst rund 33.400 Kilometer mit etwa 5.700 Bahnhöfen. Aufgabe der Bahnpolizei ist es, das gesamte Streckennetz im Bahnverkehr sowie die Bahnhöfe vor Angriffen auf die Sicherheit zu schützen.
- Im Bereich der Luftsicherheit ist die Bundespolizei an 13 großen deutschen Flughäfen zuständig für die Sicherheit des Luftverkehrs.
- Die Bundespolizei schützt die aus polizeilicher Sicht gefährdeten Verfassungsorgane des Bundes gegen Störungen und Gefahren. Hierzu gehören z. B. das Bundespräsidialamt, das Bundeskanzleramt, das Bundesverfassungsgericht und die Zentrale der Deutschen Bundesbank.
Die Länderpolizeien werden durch die Bundespolizei auf Anforderung insbesondere bei der Aufrechterhaltung oder Wiederherstellung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (z. B. bei Demonstrationen oder Großveranstaltungen), bei Naturkatastrophen oder einem besonders schweren Unglücksfall unterstützt.
Das Ordnungsamt: Die Behörde vor der Haustür
Das Ordnungsamt ist in Deutschland die Bezeichnung für eine Organisationseinheit innerhalb der Kommunalverwaltung, in der üblicherweise die Aufgabe der Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung wahrgenommen wird, soweit diese nicht landesgesetzlich speziellen Behörden zugewiesen sind.
Das Ordnungsamt ist zusammen mit der Polizei für die Gefahrenabwehr zuständig. Dafür kümmert es sich u.a. um Falschparker, Ruhestörungen und illegales Müllabladen.
In Deutschland ist der Sammelbegriff für den uniformierten Vollzugsdienst der kommunalen Ordnungsbehörde Kommunaler Ordnungsdienst (KOD).
Der KOD der Städte und Kreise übernimmt die Aufgaben im Rahmen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, die bislang die Polizei der Länder subsidiär wahrgenommen haben. Dies ist der überwiegende Teil der Ordnungswidrigkeiten, wie z. B. Ruhestörungen, Belästigungen der Allgemeinheit, der in die Zuständigkeiten der Städte und Kreise fällt.
Nicht nur die Aufgaben, sondern auch die konkreten Befugnisse des Ordnungsamtes unterscheiden sich je nach Bundesland. So ist es der Behörde bspw. in Nordrhein-Westfalen erlaubt, Personalien zu erheben und zu kontrollieren. In vielen anderen Bundesländern ist das nicht der Fall.
Die Ordnungsdienste sind befugt, ihre rechtmäßigen Maßnahmen mit Zwang, d. h. auch unter Umständen mit Gewalt gegen Personen durchzusetzen. Zur Anwendung kommt hier das Ordnungsbehördengesetz in Verbindung mit dem Polizeigesetz.
Trennsystem oder Einheitssystem: Zwei Modelle in Deutschland
In Deutschland gibt es zwei verschiedene Organisationsmodelle für die Gefahrenabwehr:
Durch die Gestaltung des Trennungssystems ist in Nordrhein-Westfalen zwischen Polizei und Ordnungsbehörden zu differenzieren. Dabei ist der Unterschied in der öffentlichen Wahrnehmung weniger auf den Aufgabenbereich, sondern auf die verschiedenen Handlungsmittel zurückzuführen.
Die Polizei bekämpft typischerweise nahe liegende Gefahren rasch und unbürokratisch „vor Ort“ und nimmt zugleich die Aufgaben nach § 163 StPO wahr. Ihre Charakteristika sind Mündlichkeit und Formlosigkeit. Die Ordnungsbehörden arbeiten demgegenüber typischerweise bürokratisch-verwaltungsmäßig am Schreibtisch und bekämpfen Gefahren, die sich nicht sofort realisieren.
In Baden-Württemberg und Sachsen gibt es kein Ordnungsbehördengesetz, sondern das Polizeigesetz, da diese Länder sich für ein sogenanntes Einheitssystem im Polizeirecht entschieden haben. Unter den Begriff Polizei fällt daher auch die Polizeibehörde/Ortspolizeibehörde, welche sich eines Kommunalen Ordnungsdienstes bedienen kann.
In Baden-Württemberg, Bremen, Saarland und Sachsen, in denen das sogenannte „Einheits-“ bzw. „Mischsystem“ gilt, decken sich Polizei als Funktion und Institution. Eine Ordnungsbehörde bzw. „Verwaltungsbehörde“ (Niedersachsen) oder „Gefahrenabwehrbehörde“ (Hessen) oder „Sicherheitsbehörde“ (Bayern) gibt es in diesen Ländern nicht.
Wer handelt zuerst? Die Frage der Zuständigkeit
Das Handeln der Polizei ist subsidiär gegenüber dem gefahrenabwehrenden Handeln der Ordnungsbehörden. Grundsätzlich sind Gefahrenabwehraufgaben den Ordnungsbehörden zu übertragen.
Die bayerischen Sicherheitsbehörden werden zur Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung tätig. Die Polizei kommt dann zum Zug, wenn eine Gefahrenabwehr durch die Sicherheitsbehörden nicht oder nicht mehr oder nicht effektiv gewährleistet werden kann.
Handelt die Polizei, so stützt sie ihre vorläufigen Maßnahmen nicht auf die eigentlich einschlägigen ordnungsbehördlichen, sondern auf ihre eigenen Befugnisse. Hat die Polizei gehandelt, muss sie die Ordnungsbehörde unterrichten, damit diese gegebenenfalls weitere Schritte veranlassen kann. Zudem muss die Polizei den Ordnungsbehörden Vollzugshilfe leisten.
Generell gilt: Erhält man von einem Beschäftigten der Polizei oder einer Ordnungsbehörde die Aufforderung, etwas zu tun oder etwas zu unterlassen, dann muss man dieser Aufforderung nachkommen. Wird man von einem Ordnungsamtsmitarbeiter etwa aufgefordert, seinen Hund im Park an die Leine zu nehmen, dann muss man dies auch tun. Sollte den Anweisungen nicht nachgekommen werden, so stehen der Ordnungsbehörde und der Polizei Zwangsmaßnahmen zur Verfügung.
Die Generalklausel: Rechtliche Grundlage für Eingriffe
In den meisten Bundesländern regelt eine Generalklausel die Befugnisse der Polizei und der Ordnungsbehörden. Beispiele für Generalklauseln sind § 13 SOG LSA, § 8 PolG NRW, § 14 BPolG, § 10 BbgPolG. Die Generalklauseln haben in allen Bundesländern einen ähnlichen Wortlaut.
Sie ermöglichen dabei ein Tätigwerden der Polizei bzw. der Ordnungsbehörde, wenn eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung vorliegt.
Als Schutzgüter im Rahmen der Generalklausel nennen die Polizei- und Ordnungsgesetze die öffentliche Sicherheit und Ordnung. Die jeweiligen Definitionen gehören zum absoluten Grundwissen im Gefahrenabwehrrecht.
Zusammenarbeit auf allen Ebenen
Innerhalb des bestehenden Sicherheitsverbundes arbeitet die Bundespolizei auf der Grundlage von Sicherheitskooperationen eng mit den Polizeien und anderen Sicherheitsbehörden von Bund und Ländern zusammen und darüber hinaus mit vielen ausländischen Grenzbehörden.
In vielen Kommunen besteht auch eine enge Zusammenarbeit mit der jeweiligen Landespolizei (Doppelstreife, gemeinsame Wache).
Bundespolizei, Landespolizei und Zoll stehen in engem Kontakt, tauschen sich aus und unterstützen einander. Denn alle haben das gleiche Ziel: die Bevölkerung schützen.
Die Bundesbereitschaftspolizei sorgt bei politischen Demonstrationen und Großveranstaltungen für einen reibungslosen Ablauf. Im Jahr 2019 unterstützte sie bei 1.564 Einsatzanlässen.
Quellen: